1. Introducción

Desde el siglo xiii hasta el presente, la Acequia Real del Júcar ha regado con agua de propiedad comunal una gran parte de la amplia llanura litoral que se extiende al sur de la ciudad de Valencia. Hacia 1850 era el mayor canal de riego de España. Este artículo analiza los cambios que sus órganos de gobierno experimentaron durante el período 1840-1900, una etapa de profundas transformaciones sociales y políticas en España.

El estudio de la gobernanza del agua de propiedad colectiva exige prestar atención a dos factores que los estudiosos no siempre han tenido presentes. En primer lugar, a las características del grupo de usuarios; en especial, al grado de desigualdad existente entre ellos, tanto en lo que se refiere a la riqueza total poseída como a sus derechos de utilización del recurso común¹. Segundo, al contexto social y político en el que los órganos de gobierno surgen y evolucionan.

Por lo que se refiere a la primera cuestión, entre quienes tenían derecho a utilizar las aguas de la Acequia Real del Júcar la desigualdad social era muy elevada. Se ha discutido ampliamente sobre si la desigualdad favorece el surgimiento y consolidación de instituciones de acción colectiva o, por el contrario, actúa como obstáculo (Olson, 1992; Baland & Platteau, 1998: 780; Marwell & Oliver, 1993: cap. 2; Bardhan & Dayton-Johnson, 2002; Wade, 1987; Bardhan, 1984). En las instituciones reguladoras del aprovechamiento en común de recursos, que el resultado sea uno u otro depende, en gran medida, de que la desigualdad no impida que la mayoría de los usuarios consideren «justas» las soluciones adoptadas para la utilización del recurso compartido. Así, en los regadíos comunitarios de la España mediterránea fue habitual que la desigualdad fuera compatible con un elevado grado de satisfacción –interrumpida de tanto en tanto por breves, pero intensas, situaciones de tensión y descontento– entre el conjunto de regantes (Garrido, 2011b).

Sobre la segunda cuestión, parece claro que el contexto social y político en el que surgen las instituciones de riego ejerce una gran influencia sobre su morfología y evolución (Ingold, 2020). Pero en ocasiones los enfoques institucionalistas han descuidado los contextos históricos, las dinámicas de las relaciones de poder en el seno de las instituciones comunales y las especificidades históricas, o han considerado al Estado como un agente externo situado por encima y al margen de las relaciones sociales que están en el origen de tales instituciones. Sin embargo, Ostrom (2011: 183-184, 357-359) defendió que tanto las interacciones entre el Estado y las instituciones comunales locales como los equilibrios de poder en el seno de éstas tienen una importancia clave a la hora de explicar por qué algunas han sido capaces de pervivir durante largos periodos (a veces, muchos siglos, como sucede con la Acequia Real del Júcar) y otras no².

En este artículo se tendrá muy en cuenta el papel jugado por el Estado. En el siglo xix, se trataba de un Estado que estaba en pleno proceso de remodelación a partir de los principios del liberalismo. Su política respecto de los regadíos mediterráneos pretendía alcanzar, simultáneamente, tres objetivos: a) por motivos de orden público, quería minimizar el conflicto potencial en torno al uso del agua; b) por motivos de carácter recaudatorio y fiscal, pretendía favorecer la consolidación y desarrollo de una agricultura de carácter intensivo, para lo que era imprescindible que las instituciones de riego funcionasen bien; y c) como solían disfrutar de una gran capacidad de influencia sobre la Administración pública, por motivos políticos quería satisfacer las demandas procedentes de los grandes propietarios de tierra regada, pero dentro de ese sector convivían intereses distintos y eran demandas que, a menudo, chocaban entre sí.

La literatura, tanto teórica como empírica, sobre los bienes de uso comunal muestra una amplia coincidencia al subrayar que, para que el agua de propiedad colectiva sea usada de manera eficiente y sostenible, es importante –aunque no imprescindible– que los regantes participen en el diseño y la aplicación de la normativa utilizada (por ejemplo, Ostrom, 1992, 2011; Tang, 1992). En España esa participación ha tenido grados muy diversos de intensidad, dependiendo de los lugares y momentos históricos. Con frecuencia, ha sido aparentemente escasa, sin que, también en apariencia, ello haya perjudicado la gestión del sistema³.

En la Acequia Real del Júcar los usuarios del agua eran muy numerosos, el territorio regado era extenso y, además, pertenecía a unidades administrativas de carácter muy diverso (realengos, señoríos, municipios, aldeas). Los sistemas de riego de ese tipo, de gran escala y complejidad, requieren la presencia de órganos formales de gestión y supervisión que gocen de la capacidad de maniobra necesaria para hacer viable su buen funcionamiento (Bromley & Cernea, 1989; Agrawal & Goyal, 2001). Como resultado, surgen burocracias dirigentes que, en ocasiones, se perpetúan a lo largo del tiempo. Cuando la distancia que separa a tales burocracias de los regantes de base es grande, la posibilidad de que los órganos de dirección queden fuera de cualquier control por parte de los usuarios aumenta.

Pero ese peligro queda contrarrestado en alguna medida por el hecho de que en tales sistemas las decisiones suelen tomarse siguiendo procedimientos basados en una jerarquía de niveles (anidamientos). Su existencia responde a la necesidad de afrontar unos problemas que pueden ser muy distintos a medida que de lo más general se desciende a lo local y particular (Ostrom, 1992: 45; 2011: 184; Tang, 1992: 127; Marshall, 2008; Clement, 2010; Lana & Laborda, 2013). Aunque es necesario que exista un mínimo grado de coordinación entre ellas, a menudo las instituciones de cada nivel disponen de un alto grado de independencia y están sujetas a normativas particularizadas adaptadas al tipo de problemas a los que han de dar respuesta.

En la Acequia Real del Júcar, la gestión del agua se hacía sobre la base de organismos situados a dos alturas. En el nivel superior, había órganos para el gobierno del canal principal que constituían lo que podríamos llamar la alta dirección del sistema. La gran mayoría de los usuarios tenían pocas, o simplemente nulas, posibilidades de participar en ellos. Por debajo de los anteriores estaban los, no menos importantes, órganos que regulaban el uso del agua en cada uno de los pueblos con derecho a recibirla. Aunque en éstos eran más los usuarios con derecho formal a intervenir, continuaban siendo una minoría. Pese a estas fuertes restricciones, si los descontentos con los acuerdos tomados hubieran sido muchos, el sistema habría colapsado en perjuicio de todos, incluidos los que tenían derecho a intervenir. Ello concedía a los formalmente excluidos muchas posibilidades de que su voz fuera escuchada e influyera sobre la toma de decisiones.

Tras explicar brevemente cómo se gobernaba el canal durante la Edad Moderna, en las páginas que siguen se proporciona información sobre las peculiaridades de la Acequia Real del Júcar a mediados del siglo xix. Después se estudia en qué consistieron los cambios que se introdujeron hacia 1850, en gran medida por impulso del Estado, tanto en la alta dirección del canal como en las instituciones que regulaban el funcionamiento local del riego. Por último, se realiza una reflexión a propósito de los mecanismos que hacían posible que en regadíos comunitarios como el de la Acequia Real del Júcar se creara el consenso necesario para que las normas fueran respetadas y el sistema no colapsara y perviviera a lo largo del tiempo. En el caso de la Acequia Real del Júcar, durante más de seiscientos años.

2. El gobierno del canal antes del siglo XIX

Construida por iniciativa del rey Jaime I de Aragón a mediados del siglo xiii, la Acequia Real del Júcar formó parte del Real Patrimonio. Sin embargo, desde muy pronto, la Monarquía fue abandonando sus atribuciones, para traspasarlas a los municipios regados (Peris, 1992: 220). Durante siglos, el monarca intervino poco y nunca percibió tasas por el uso del agua, pero reafirmaba ocasionalmente sus derechos, organizaba inspecciones, arbitraba en los conflictos e intervenía en la elaboración de las ordenanzas. Además, los candidatos a puestos de gestión propuestos por los regantes debían ser aprobados por los representantes del rey. Existía, por tanto, una autoridad externa, aunque la autonomía de los representantes de los propietarios de la tierra regada fuera muy amplia.

La concreción de esta autonomía presentaba peculiaridades derivadas de la configuración institucional del territorio irrigado. En éste había una ciudad de realengo, Alzira, y nueve núcleos, menos poblados, de carácter señorial. Los pueblos de señorío estaban al principio del canal y Alzira en su cola, por lo que quedaba muy expuesta al comportamiento oportunista de sus vecinos en caso de que éstos decidieran apropiarse de más agua de la que según las normas les correspondía. Pero la cesión de atribuciones por parte de la Monarquía favoreció a la ciudad de realengo, desde la cual se dirigía el sistema. Todos los intentos de los señores de los pueblos situados aguas arriba (que en ocasiones eran aristócratas poderosos, como el duque del Infantado, señor de Alberic), para que sus vasallos tuvieran más poder en la dirección de los riegos fueron infructuosos. De hecho, ninguna de las localidades bajo dominio señorial tuvo representación en la dirección del conjunto del canal, aunque sí administraran las aguas en su jurisdicción respectiva (Peris, 1992: 158).

Si el poder estaba desequilibrado territorialmente, también lo estaba desde el punto de vista social. En la práctica, el canal era dirigido por una reducida élite de terratenientes de Alzira, a pesar de que, en teoría, todos los propietarios de tierra regada de todos los pueblos podían participar y votar en los consejos generales de la Acequia, que se celebraban siempre en la ciudad realenga⁴.

La arquitectura institucional del canal –que pese a permanecer vigente en sus líneas básicas durante varios cientos de años fue experimentando cambios, lo que nos aleja de cualquier supuesto de inmutabilidad secular (Peris, 2018)– descansaba sobre dos pilares. Por un lado, existían dos órganos de representación: el Conçell de Senyors de Trasts y el Conçell General de Çequia. Por otro, había una serie de cargos, liderados por el acequiero, con gran poder de decisión.

El Conçell de Senyors era una reunión de representantes (31 durante la época foral) procedentes de todos los pueblos regantes, aunque la mayoría eran de Alzira (Peris, 1992: 207-208). Por su parte, el Conçell General de Çequia era una asamblea de todos los propietarios de las tierras regadas, cada uno con un voto, independientemente de la superficie poseída. Sin embargo, la intervención de ambos órganos se limitaba a aprobar las propuestas que presentaba el acequiero, sin poder introducir otras cuestiones en las reuniones.

Por tanto, el poder efectivo estaba en manos del acequiero. Era quien dirigía la distribución del agua a las subsecciones o se encargaba de dar solución a la mayor parte de las incidencias en el riego. Tenía a sus órdenes a un conjunto de ayudantes a los que nombraba directamente. Bajo el régimen foral, la elección del acequiero se hacía por insaculación entre los propietarios acomodados de Alzira. Cuando, en 1707, se abolió el régimen foral, el acequiero pasó a ser nombrado por el Ayuntamiento de regidores perpetuos de Alzira, lo que produjo un acaparamiento del cargo por los mismos regidores (Peris, 1992: 214). Pese a que durante la época moderna el poder del acequiero se fue restringiendo, ello no puso fin a su supremacía.

En la dirección del canal, en definitiva, hubo un predominio absoluto del realengo sobre los señoríos. Por otra parte, el poder efectivo no se correspondió con lo que establecían las normas escritas, de manera que las oportunidades de participación de los propietarios en la alta dirección, amplias sobre el papel, se vieron reducidas a la mínima expresión en la práctica. Seguramente, en el segundo nivel de gestión (los pueblos) el conjunto de regantes participaba más en la toma de decisiones, pero es algo sobre lo que se sabe poco.

Esa estructura, sin embargo, se vio profundamente alterada en el último tercio del siglo xviii, cuando la Monarquía estableció mecanismos interventores directos que rompían abiertamente con las prácticas de gestión anteriores. El desencadenante de ello fue una prolongación del canal, con la consiguiente ampliación del área regada, emprendida por el duque de Híjar, señor de Sollana, una población que había estado hasta entonces fuera del sistema. Con el apoyo de la Monarquía, Híjar quiso conducir las aguas a su señorío y a otras localidades a las que tampoco llegaba la Acequia medieval, para lo que excavó un segundo tramo conectado al canal histórico. En 1767, para vencer las resistencias –en algún caso violentas– de los pueblos de riego antiguo, la Monarquía nombró un juez, que pasó a gobernar el canal al margen de los órganos que antes se ha indicado. Esta etapa excepcional finalizó en 1845 con la creación de nuevas instituciones representativas de los propietarios. Más adelante las estudiaremos.

3. Las características del sistema en la segunda mitad del siglo XIX

Como resultado de la ampliación promovida por el duque de Híjar, las 5.500 hectáreas regadas antes de 1767 (perteneciente a 11 municipios), se convirtieron en unas 12.700 (de 21 municipios) en la segunda mitad del siglo xix, mientras que los propietarios de la tierra regada pasaron de ser unos dos mil a ser cerca de once mil.

Como puede verse en el Cuadro 1, la ciudad de Alzira, antes dominante, sólo aportaba ahora un 10% de los propietarios de la tierra regada, y ni siquiera era la localidad con más usuarios o superficie beneficiada. Como veremos, ello tendría reflejo en el nuevo andamiaje institucional de la Acequia. Por otra parte, los pueblos integrados en el sistema presentaban grandes diferencias: la mayoría regaban extensiones modestas, mientras que un pequeño grupo acaparaba el grueso de la superficie y los usuarios. Estos últimos núcleos se caracterizaban, a su vez, por su heterogeneidad. Por ejemplo, la presencia de propietarios no residentes en el municipio variaba mucho entre los pueblos de riego antiguo y los incorporados tras la prolongación, de manera que el contexto social sobre el que habían de estructurarse los órganos de poder era muy distinto en uno y otro caso. Además, la desigualdad en lo que se refiere a la posesión de tierra con derecho a ser regada era, en los casos en que ha sido posible calcular el coeficiente de Gini, muy distinta.

Cabe resaltar que era habitual que los propietarios –incluso los pequeños propietarios– tuviesen fraccionado su patrimonio en varias parcelas, por lo que el número total de éstas era muy elevado, con el añadido de la dispersión espacial, porque las parcelas pertenecientes a un mismo propietario solían estar enclavadas en parajes distintos, a menudo muy distantes entre sí. También hay que mencionar otro hecho sumamente importante del que, por desgracia y al contrario de lo que sucede para otros espacios irrigados valencianos (Garrido & Calatayud, 2007; Garrido, 2013; Millán, 2019), apenas se tienen datos precisos para la Acequia Real del Júcar: era muy frecuente que los propietarios de cierta entidad dieran sus tierras en arrendamiento, hasta el punto de que, con toda probabilidad, la mayoría de los verdaderos regantes eran en realidad arrendatarios. El grueso de ellos no tenía ninguna tierra en propiedad, por lo que, de haber podido ser incluidos en los cálculos, los coeficientes de Gini que aparecen en el Cuadro 1, que se refieren a la distribución de la propiedad de la tierra regada, serían mucho más altos. Pese a que solían permanecer durante períodos muy largos en las fincas que cultivaban (que no era infrecuente que transmitieran «en herencia» a sus hijos), formalmente tales arrendatarios no propietarios no disponían de voz ni voto en ninguna de las instituciones del sistema.

CUADRO 1

Sistema de riego de la Acequia Real del Júcar, 1845-1887

Fuente: propietarios, parcelas y extensión, corresponden a 1887 (Archivo de la Acequia Real del Júcar [AARJ], leg. 10); los coeficientes de Gini y lugares de residencia corresponden a 1853 (AARJ, leg. 10, exp. 95); los propietarios urbanos corresponden a 1865 (Courtot, 1972: 45). Elaboración propia.

Los cambios no sólo estuvieron provocados por el aumento de escala del sistema, sino también porque las características de los propietarios de la tierra regada mutaron debido a otras razones. Dada la inexistencia de datos para el conjunto del canal, nos centraremos en Alzira. Las figuras 1 y 2 informan de la dinámica de su comunidad de regantes en el largo plazo. El rasgo más destacado es el incremento de sus miembros. Pese a que la ciudad apenas se vio afectada por la ampliación del área regada tras la prolongación de la Acequia, entre finales del siglo xvii y principios del xx el número de quienes poseían tierra en su huerta se triplicó (Figura 2), mientras que el tamaño medio de las propiedades regadas se redujo a la mitad.

Además, hubo cambios en la proporción entre propietarios locales y urbanos, que residían principalmente en la ciudad de Valencia (Calatayud, 2008). Los propietarios urbanos fueron ganando presencia hasta ser el 40% en 1847, aunque después volvieron a retroceder. Los propietarios con residencia urbana destacaban entre los mayores terratenientes con derecho al agua: mientras que en el siglo xvii no había ningún forastero entre los 15 mayores propietarios y en el siglo xviii hubo sólo uno, en 1847 la mitad de ellos residían en Valencia o Madrid (Peris, 1992: 85).

FIGURA 1

Tipo de propietarios y propiedad media en el regadío de Alzira, 1650-1914

Fuente: elaboración propia a partir de Peris (1992) y Archivo Municipal de Alzira, 0690/171, Cequiaje 1869; 0690/sn, Cequiaje 1914.

FIGURA 2

Número de propietarios en el regadío de Alzira, 1650-1930

Fuente: véase Figura 1.

En el sistema de riego de la Acequia Real del Júcar, pues, hubo grados de desigualdad importantes y cambiantes a lo largo del tiempo. Pero ello no impidió que persistiera durante siglos la que Gallego (2016) considera que es una importante característica de las sociedades rurales: su gran capacidad para cooperar en el manejo de los recursos⁵.

4. Las instituciones para la alta dirección del canal en la segunda mitad del siglo XIX: participación restringida y gestación de nuevos consensos

Durante la primera mitad del siglo xix, el cambio social y político que acompañó la consolidación del Estado liberal condicionó e impregnó la renovación de las instituciones del regadío en España, igual que en otros países (Calatayud, 2016a, 2016b; Ingold, 2009, 2020). En la Acequia Real del Júcar el cambio afectó, sobre todo, al primer nivel de gestión. En 1845 finalizó la administración a cargo de delegados de la Corona y se volvió a una gestión por parte de los representantes de los propietarios. Ésta, sin embargo, sería completamente distinta a la de la época moderna. Se trataba de una verdadera ruptura institucional.

El nuevo marco institucional quedó establecido en las Ordenanzas de 1845 (Jaubert de Passá, 1991: 465-493), elaboradas por iniciativa del gobernador civil de la provincia de Valencia y bajo su supervisión, en un momento en el que, como se ha visto, la comunidad de regantes se caracterizaba por el destacado peso de los propietarios que no residían en los lugares donde tenía lugar el uso del agua. El proceso de gestación de estas normas fue conflictivo a causa de las resistencias de los pueblos de riego antiguo, especialmente Alzira, a perder atribuciones (Calatayud & Garrido, 2012), pero el representante del Estado impuso el criterio central de la nueva estructura institucional: la participación de todos los pueblos en la gestión, sin distinguir los de viejo y nuevo riego. Por tanto, fue la intervención de una autoridad política externa la que marcó las líneas generales del diseño de las nuevas normas, si bien su elaboración específica correspondió a los representantes de los pueblos. Se trataba de una intervención distinta de la que la Corona había realizado durante el Antiguo Régimen: ahora el Estado actuaba a partir de criterios más genéricos, aplicables al conjunto de los sistemas de riego de España.

En consonancia con lo que ya venía sucediendo desde antiguo, las Ordenanzas distinguieron dos niveles de gobierno: por un lado, había órganos para la dirección del conjunto del sistema; por otro, órganos locales. Mientras que los primeros fueron definidos con precisión (composición, modo de elección, atribuciones, etc.), los segundos no, lo que dejaba un amplio margen para la autonomía local. El anidamiento institucional adquiría ahora nuevos matices, dado que las mayores dimensiones del territorio a regar hacían que la gestión y el control desde arriba de la distribución del agua fuese un asunto mucho más complejo. Llevaba aparejadas cosas como:

a) Asegurar la dotación de agua del canal principal, lo que generaba conflictos o negociaciones con los otros canales que captaban agua del río Júcar.

b) Tratar con las administraciones del Estado cuestiones como el impacto de los cambios legislativos, los límites de la intervención de la Administración pública en los asuntos del canal, o la resolución de conflictos con entidades externas.

c) Resolver las demandas de las diversas partes del sistema y los conflictos surgidos en torno a la disponibilidad de agua, especialmente entre regantes de la cabeza y de la cola del canal.

d) Asegurar el mantenimiento de la infraestructura, lo que incluía la limpieza anual de los 53 kilómetros de canal principal. Para ello, la dirección recaudaba los fondos necesarios a partir de presupuestos anuales, derramas puntuales, créditos, etc.

La estructura y el modo de elección de los órganos directivos fijados en las Ordenanzas de 1845 (que habrían de tener una larga existencia, ya que se mantienen en la actualidad con pocos cambios) aparecen esquematizados en la Figura 3⁶. Había, por una parte, dos órganos que representaban a los regantes, la Junta General y la Junta de Gobierno. Por otra parte, estaba el acequiero mayor. Explicaremos en primer lugar las funciones de éste.

FIGURA 3

Organigrama de los órganos directivos de la Acequia Real del Júcar desde 1845

Fuente: elaboración propia a partir de Jaubert de Passá, 1991: 465-493.

4.1. El acequiero mayor

Como ya se ha indicado, el acequiero mayor era elegido por el gobernador a partir de una terna presentada por la Junta General. Era el verdadero director del canal: «organizaba» la distribución del agua entre los municipios, elaboraba el presupuesto de gastos anuales, nombraba a todo el personal subalterno de celadores y guardas, e imponía multas menores (las mayores debía aprobarlas la Junta de Gobierno).

En un canal de las dimensiones de éste, esas tareas revestían dificultades. Por ello, las Ordenanzas obligaban a los ayuntamientos a prestar su apoyo al acequiero, una cuestión que se volvió notablemente conflictiva durante el periodo que estamos considerando. La capacidad decisoria del acequiero se reforzaba con las condiciones para ocupar el cargo: se requería poseer conocimientos no vulgares en todo lo referido a la agricultura del país (Jaubert de Passá, 1991: ii, 476), no ser propietario ni arrendatario en el área regada por la Acequia y prestar una fianza elevada. El salario era decoroso: entre 15.000 y 18.000 reales anuales⁷. La práctica cotidiana del riego, la resolución de los conflictos suscitados por ella y las modificaciones técnicas de la infraestructura estaban en manos de este empleado. Algunas informaciones sugieren que los acequieros mayores adquirían un conocimiento minucioso del funcionamiento del sistema de riego, como se muestra en las memorias anuales que elaboraron⁸.

4.2. Los órganos representativos: Junta General y Junta de Gobierno

La Junta General era elegida por los municipios, a los que se añadía un representante del Real Patrimonio (hasta su abolición) y cuatro representantes del duque de Híjar, como propietario de la segunda parte del canal principal. El gobernador civil la presidía y tenía voz y voto, aunque su intervención se fue reduciendo con el tiempo.

La representatividad de la Junta General era extremadamente limitada. En función de su número de habitantes, los municipios elegían a una o dos personas (los llamados diputados) para formar parte de ella. Con ese objeto, se formaba una especie de colegio electoral en cada pueblo, compuesto por los concejales del Ayuntamiento y un número igual de los mayores propietarios. Se trataba, pues, de un cuerpo electoral muy restringido. A título de ejemplo, en 1880, en Benimuslem había 328 propietarios de tierra regada y el Ayuntamiento tenía seis concejales, por lo que en las elecciones para la Junta General sólo podían votar 12 personas. Para ser diputado se requería poseer un mínimo de superficie regada, que dependía del tamaño del municipio⁹. Además, en los pueblos que elegían dos representantes, uno de ellos debía ser siempre un propietario no residente en la localidad. Los diputados se elegían por dos años, aunque podían ser reelegidos, y el cargo no estaba remunerado.

La Junta General aprobaba las reformas propuestas por el acequiero mayor. Examinaba y aprobaba las cuentas anuales elaboradas por la Junta de Gobierno. Repartía entre los pueblos y los molineros usuarios de la Acequia las cantidades que debían recaudarse para atender al presupuesto. Proponía una terna al gobernador civil para que nombrara al acequiero mayor. Elegía al presidente de la Junta de Gobierno y fijaba el sueldo de sus empleados. Y autorizaba las obras nuevas. Todo ello se decidía en una sola reunión anual.

Al ser efectuada por concejales y grandes propietarios, la elección de la Junta General se fundamentaba en dos pilares: los cargos políticos locales (elegidos por votación censitaria, aunque por centenares de vecinos) y una élite muy reducida en la cual los terratenientes de residencia urbana tenían una presencia destacada. El papel otorgado al ayuntamiento, donde los terratenientes locales tenían una gran capacidad de influencia, debía compensar, en alguna medida, el carácter más elitista derivado de la presencia de los propietarios urbanos. Se generaba así, pues, un equilibrio entre élites de diferente origen¹⁰. Sin embargo, ese dualismo fue el origen de gran parte de los conflictos que afectaron a los procesos electorales de la Acequia. Los ejemplos sobre ello podrían multiplicarse.

Para saber qué propietarios participarían en la elección de la Junta General, había que confeccionar periódicamente listas de los mayores terratenientes. Esta tarea correspondía a los ayuntamientos, que muchas veces entraron en conflicto con los terratenientes. En cada ocasión, el gobernador civil dirigía una circular a los alcaldes con las normas para la votación. En ella recordaba la manera de constituir el colegio electoral y la obligación de remitir al Gobierno Civil el expediente de la elección. El proceso estaba sometido, pues, a una supervisión por parte del representante del Gobierno de España, no muy alejada de la que ejercía en los procesos electorales de las diferentes instancias políticas.

Pero la constitución de los colegios electorales no se mostró sencilla, si hemos de juzgar a partir de la multitud de contenciosos suscitados. Así, en las elecciones de 1878 el Ayuntamiento de Sollana no convocó a algunos de los mayores propietarios, residentes en Valencia, alegando que el titular inscrito en el padrón había fallecido. Tras reclamar los terratenientes, el gobernador anuló la elección y obligó a admitir a los excluidos¹¹.

En las elecciones de 1880, el Ayuntamiento de Benimuslem, tras confeccionar la lista de los mayores terratenientes, celebró la elección sin convocar a dos de los primeros, uno de los cuales era un personaje de gran proyección en la vida política provincial, el barón de Benidoleig. De nuevo, se produjo la anulación por parte del gobernador y hubo que repetir la elección con los seis primeros propietarios¹².

En 1878, un gran propietario (25 hectáreas) en Alginet y Sollana protestó reiteradamente ante la autoridad política provincial por no estar incluido en las listas de electores¹³. Al mismo tiempo, denunciaba las manipulaciones que, a su juicio, realizaban los ayuntamientos para atribuir más superficie a algunos propietarios y convertirlos así en electores. Esta práctica no fue infrecuente, como tampoco lo eran otras modalidades de fraude electoral bien documentadas. En 1899, por citar otro caso, las elecciones fueron anuladas por el gobernador en varios pueblos y el asunto fue tratado en la prensa provincial (Pellicer, 1988: 76).

Por su parte, la Junta de Gobierno estaba formada por cinco personas: el presidente, elegido por la Junta General, dos vocales elegidos sólo por los pueblos de riego antiguo, y otros dos nombrados, respectivamente, por el duque de Híjar y por el Real Patrimonio. Los cargos eran remunerados y tenían una duración de dos años, también con posibilidad de reelección. Decidían sobre los diversos aspectos de la marcha del canal, autorizaban los pagos y supervisaban las actuaciones de todos los empleados.

El carácter oligárquico y restrictivo de la Junta General y la Junta de Gobierno ya ha sido resaltado por diversos autores (Courtot, 1972; Pellicer, 1988; Romero & Peris, 1992; Romero, Peris & Pellicer, 1994). Los mecanismos para su elección nos remiten a prácticas políticas habituales en la época. La forma de dirigir la Acequia operaba como un ejercicio de representación de los grandes propietarios, los únicos que podían votar. Aunque el discurso más habitual en torno a cómo se realizaba la gestión apelaba a los millares de propietarios que, supuestamente, delegaban en los directivos elegidos –y que les conferían, por tanto, la legitimidad–, la realidad era que la inmensa mayoría de los propietarios de tierra regada (además de todos los arrendatarios no propietarios) no podían participar. Se seguía, probablemente, el procedimiento más restrictivo de todas las acequias valencianas.

Tal carácter oligárquico iba acompañado de una elevada rotación en la ocupación de los cargos¹⁴. Como muestra el Cuadro 2, de los 118 propietarios que integraron la Junta de Gobierno entre 1845 y 1936, 78 ocuparon el cargo durante menos de cinco años y 39 durante menos de 3. La duración en los puestos de presidencia y vicepresidencia era todavía menor: 33 de las 45 personas que desempeñaron estas responsabilidades lo hicieron durante menos de cinco años.

CUADRO 2

Años de desempeño del cargo de los miembros de la Junta de Gobierno de la Acequia Real del Júcar, 1845-1936

Fuente: elaboración propia a partir de AARJ, Libro de cargos.

No se han encontrado evidencias documentales de que la concentración del poder de decisión en una élite fuese cuestionada desde abajo. Seguramente, porque el trato y las negociaciones que los directivos del canal estaban obligados a tener con los alcaldes y con las autoridades de la provincia tendrían mayores posibilidades de éxito cuanta mayor fuera la relevancia social y la capacidad de influencia de los que desempeñaban los cargos. En algunos momentos, además, los conflictos suscitados exigieron negociaciones en el más alto nivel del Estado, con desplazamientos de los directivos a Madrid para tratar directamente con el Gobierno de España o el Consejo de Estado. Como ese tipo de gestiones dejaba poco margen para la implicación de los labradores medios y modestos, debió operar un acuerdo tácito por el que la mayoría de los regantes dejaban en manos de las élites locales la «alta» gestión del sistema.

Por último, cabe señalar que la pertenencia a los órganos de la dirección del canal parece haber tenido un componente de prestigio social, ajeno a la mera gestión del regadío. Aun sin un estudio sistemático, encontramos no pocos casos de personajes destacados de la política provincial que añadieron a su paso por ayuntamientos o por el Congreso de los Diputados sus responsabilidades en la Acequia Real del Júcar¹⁵. Los primeros momentos de la Restauración conocieron el momento álgido de esta tendencia, que debió perder importancia con posterioridad, cuando, con la expansión del cultivo del naranjo, los mayores terratenientes se interesaron menos por las tierras de huerta regadas por esta u otras acequias a causa de sus inversiones en áreas de nuevo regadío con aguas subterráneas. Ello facilitó que terratenientes más modestos y de residencia local accedieran entonces a los órganos de dirección.

5. El segundo nivel de gestión: ¿Ayuntamientos o Jurados de Riegos?

Cuando el agua abandonaba el cauce principal y entraba en los canales secundarios de cada pueblo, la gestión del regadío correspondía a los ayuntamientos –y al duque de Híjar, en tanto propietario de una parte del canal–. Como las Ordenanzas de 1845 no concretaban la configuración de esta gestión local, fueron los consistorios los que se encargaron de recaudar las tasas de riego establecidas desde la alta dirección y del reparto del agua. No obstante, la autonomía local estaba sujeta a restricciones, porque ni los ayuntamientos ni el duque podían hacer nuevas concesiones de riego, facultad reservada a la dirección del canal. Pese a ello, los ayuntamientos fueron muy permisivos ante el riego ilegal de sus vecinos y la superficie regada aumentó sin control. En parte por ello, la confusión entre gobierno municipal y administración del agua daría lugar a conflictos¹⁶.

En 1856 el Gobierno de España emitió una Real Orden que reforzaba las atribuciones del acequiero mayor en el reparto del agua dentro de cada término municipal incluido en el sistema de la Acequia Real del Júcar y establecía la creación de juntas locales de vigilancia, con objeto de sustraer a los ayuntamientos una parte de su control sobre el riego¹⁷. Sin embargo, las tensiones siguieron. Aunque los empleados encargados de distribuir el agua en cada pueblo (celadores, atandadores y regadores) dependían del acequiero mayor, las dimensiones del canal hacían que fuera muy difícil vigilarlos y [...] como estos [los empleados] son gente pobre y de ninguna representación en las poblaciones, con facilidad se les domina por los Alcaldes y personas influyentes en las mismas¹⁸. Además, muchos ayuntamientos

[...] se abrogan las atribuciones del acequiero mayor, disponen la forma y manera en que se ha de distribuir el agua y hasta mandan a los guardas de la Acequia [que] levanten los portones y les aumenten la dotación, con grave perjuicio de los demás regantes. De aquí la lucha que se observa en algunos pueblos entre el acequiero y los Alcaldes¹⁹.

Por su parte, las juntas locales de vigilancia fracasaron en el desempeño del papel que se les había asignado y, en la práctica, los alcaldes [...] suspenden a estos funcionarios y bajo el carácter de interinos colocan a sus allegados²⁰. Así pues, las fricciones entre los dos niveles de gobierno de la Acequia formaron parte de su funcionamiento cotidiano durante las décadas que aquí se están estudiando. La promulgación por el Estado, en 1866, de una Ley de Aguas (que fue a continuación modificada y promulgada de nuevo en 1879) hizo crecer los desencuentros.

Entre otras cosas, la Ley de Aguas pretendía que se adoptasen en el conjunto de los regadíos comunitarios de España las instituciones existentes de la Huerta de Valencia. Según la ley, todas las acequias debían crear jurados de riego, que realizarían un papel similar al del famoso Tribunal de las Aguas de Valencia. Para adaptar el funcionamiento de la Acequia Real del Júcar a la Ley de Aguas, su alta dirección pretendió crear un Jurado de Riegos en cada uno de los pueblos incluidos en el sistema. Asumirían las funciones que hasta entonces habían ejercido los ayuntamientos y juntas de vigilancia y se ocuparían de la [...] equitativa distribución y el reconocimiento y resolución de las cuestiones de hecho que se susciten sobre riego²¹. Se crearon en algunos pueblos, pero no en otros, donde los poderes locales no fueron partidarios de implantarlos.

Como los jurados de riegos eran unos órganos que no estaban contemplados por las Ordenanzas de 1845, para obligar a su adopción era necesario modificarlas. Aunque la Junta de Gobierno del canal era partidaria de la existencia de los jurados, simultáneamente desconfiaba de su excesiva autonomía, por lo que pretendió delimitar sus funciones²². El proyecto de reforma que en 1877 redactó con ese objeto encontró la contestación de diversos sectores de terratenientes, por lo que la dirección del canal pidió la intervención del gobernador civil. Una vez más, la mediación del Estado se hacía necesaria y el gobernador forzó la realización de reuniones, presididas por él, entre las distintas partes²³.

En su proyecto de 1878, la Junta creía conveniente que los jurados estuvieran sujetos a las instrucciones del acequiero mayor. Pero en 1882 y 1883 un organismo del Ministerio de Fomento (la Junta Consultiva de Caminos, Canales y Puertos) emitió un informe en el que se consideraba que las atribuciones que se pretendía conceder al acequiero mayor (en especial, su capacidad para imponer sanciones a los regantes) eran excesivas, porque

[tales atribuciones] contradicen y pugnan con el espíritu y letra de los artículos de la Ley [de Aguas] que han instituido el Jurado como tribunal para juzgar las cuestiones que el uso y abuso de los riegos puede producir, y si se mantuvieran como en el proyecto de reforma, seria irrisoria la creación de los Jurados, que nacerían muertos ante la omnipotencia del acequiero mayor cuyas extraordinarias facultades, si posibles en lo antiguo, hoy no se pueden sostener sin que produzcan mayores dificultades y conflictos que los que pretenden impedir²⁴.

Las sucesivas versiones del documento que presentó la Junta tampoco fueron juzgadas satisfactorias por el Ministerio de Fomento. En 1884 el Gobierno de España solicitó el dictamen del Consejo de Estado y el alto órgano consultivo rechazó el proyecto por no adecuarse a las exigencias de la Ley de Aguas. Según el Consejo de Estado, había que delimitar con claridad las atribuciones de la Junta de Gobierno y el acequiero mayor, por una parte, y de los jurados de cada pueblo, por otra, al tiempo que los ayuntamientos tenían que abandonar toda intervención en el reparto del agua, ya que […] deben su elección al sufragio popular [...] y están encargados de administrar únicamente los intereses generales de los pueblos y no de los particulares de una comunidad de regantes²⁵.

Pero en 1893 la cuestión continuaba sin estar resuelta, por lo que el Gobierno emitió un Decreto (de 5 de junio de 1893) estableciendo que, ante la confusión existente en la Acequia Real del Júcar sobre quién tenía atribuciones en cada nivel, los ayuntamientos (y el duque de Híjar en su parte del canal) mantendrían facultades como la de distribuir el agua en cada término municipal, o la de imponer multas. Donde se hubieran instaurado ya los jurados de riegos, éstos podrían imponer sanciones, pero debían abstenerse de actuar en el reparto del agua. Así pues, la gestión en el segundo nivel se dejó en manos del juego de influencias de cada localidad. En consecuencia, la intervención del Estado acabó teniendo más éxito en la configuración de los órganos directivos del primer nivel que en los de carácter local²⁶.

CUADRO 3

Propietarios con derecho a voto para la elección de los jurados de riego en algunos pueblos de la Acequia Real del Júcar, 1887

Fuente: AARJ, padrones de riego de 1887.

En los pueblos donde fueron creados, los jurados de riegos se consolidarían, con el tiempo, como los gestores locales del regadío. El número de propietarios de tierra regada que podía formar parte de ellos, tanto en calidad de elector como de miembro del jurado, era mayor que en los órganos de dirección del conjunto del canal. Una diferencia inicial era que cuatro de los cinco miembros del jurado eran elegidos exclusivamente por los propietarios de tierra regada (el quinto era el diputado del pueblo en la Junta General). El voto estaba restringido a los propietarios de cierta entidad, pero las posibilidades de tener derecho a votar eran más amplias que en la elección de la Junta General²⁷. Como muestran los casos recogidos en el Cuadro 3, el porcentaje de propietarios con derecho a participar era muy variable, aunque solía situarse entre el 20% y el 25%. Los ayuntamientos no intervenían en la elección, aunque se encargaban de organizarla y presidirla.

En cuanto a la rotación en el cargo, encontramos en este segundo nivel local de gestión rasgos semejantes a los señalados para el primer nivel. En el Jurado de Riegos de Alzira, de las 22 personas que desempeñaron la presidencia entre 1877 y 1936, la mayoría la ocuparon tan sólo los dos años (Cuadro 4).

CUADRO 4

Presidentes del Jurado de Riegos de Alzira según los años en el cargo, 1877-1936

Fuente: elaboración propia a partir de Frasquet (2018: 120).

6. ¿Por qué el sistema no colapsó?: Algunas reflexiones

Desde un punto de vista institucional, el funcionamiento de la Acequia Real del Júcar durante la segunda mitad del siglo xix no fue precisamente, como hasta aquí se ha visto, una balsa de aceite. Pero ello no impidió que diversos observadores externos hicieran grandes elogios de la perfección con la que en la Acequia se utilizaba el agua y de los buenos resultados agrícolas a que ello daba lugar; por ejemplo, el ingeniero francés Aymard (1864) y el ingeniero inglés Scott-Moncrieff (1868).

Numerosos trabajos (como el reciente de Guinot & Esquilache, 2017) muestran que, desde época medieval, el acaparamiento de los cargos decisorios por una minoría privilegiada no fue exclusivo de la Acequia Real del Júcar, sino un fenómeno frecuente en los, a menudo tan mitificados²⁸, regadíos comunales de la España mediterránea. De tanto en tanto, los usuarios se mostraban descontentos con las decisiones que tales cargos adoptaban y protestaban.

Como esos momentos de desencuentro entre las élites y los usuarios son los que han dejado más huella en los archivos, hubo un tiempo, no muy lejano, en el que los historiadores se centraban en su estudio y presentaban los regadíos comunales como espacios en los que, debido a la imposición permanente de los poderosos sobre los pequeños regantes a la hora de repartir el agua, existía poca cooperación y mucho conflicto²⁹, lo que hacía difícil entender por qué ese tipo de comunales prácticamente nunca colapsaron. En buena lógica, si la élite con capacidad para tomar decisiones se hubiera aprovechado de su situación de privilegio para realizar una gestión que, como norma, favoreciera a sus intereses en perjuicio de los intereses de la mayoría, ésta la habría considerado una gestión injusta y, presumiblemente, el incumplimiento de las ordenanzas (regando fuera de turno, desperdiciando agua, no contribuyendo al mantenimiento de las infraestructuras, etc.) habría sido algo permanente, lo que habría llevado el sistema al colapso. ¿Por qué no se llegó a tal extremo?

En realidad, las situaciones de gran malestar y protesta sólo se dieron de manera esporádica (o de forma continua durante periodos relativamente cortos de tiempo) y no impidieron que, en conjunto, la inmensa mayoría de los regadíos comunitarios de la España mediterránea funcionasen bien y tuvieran una larga vida. Para conseguirlo, en ocasiones fueron necesarias, igual que en la Acequia Real del Júcar durante la segunda mitad del siglo xix, grandes reformas institucionales (para ejemplos de ello, véanse Ferri, 2002; Calatayud, 2008; Garrido, 2011a; Garrido & Vicent, 2010). También como en la Acequia Real del Júcar, fue usual que el Estado asumiera un gran protagonismo en tales reformas (presionando para su adopción, actuando como mediador entre las partes, cambiando el marco legal, etc.).

En sus numerosas obras, y de manera destacada en Governing the commons, Ostrom (2011) proporcionó unas bases muy sólidas para entender por qué algunos sistemas de aprovechamiento comunal de recursos han tenido una larga vida y otros no. Pero sus tesis sobre la acción colectiva autoorganizada no siempre han sido bien interpretadas. En contra de lo que muchos parecen creer, Ostrom nunca dijo que la participación del conjunto de los comuneros en la elaboración de la normativa y en la dirección cotidiana de comunal fuera una condición sine qua non para la sostenibilidad de éste. Tras recopilar un gran número de evidencias empíricas sobre lo sucedido en muchas partes del mundo, lo que Ostrom en realidad defendió es que, cuando los usuarios participan en la elaboración de la normativa y en la gestión cotidiana, la explotación en común de recursos tiene muchas más probabilidades de ser realizada de manera sostenible. Por otra parte, ha sido frecuente interpretar que los usuarios sólo participan en la gobernanza de los recursos de uso común cuando hay algo así como asambleas permanentes en las que todos están siempre interviniendo. Pero lo que Ostrom mantuvo –aunque hay que reconocer que de manera en ocasiones un tanto ambigua– es que cuando, como sucede con gran frecuencia, la gestión cotidiana es realizada por un reducido número de personas (entre quienes suele haber empleados asalariados), que los usuarios puedan ejercer algún tipo de control sobre los gestores produce muy buenos resultados. Lo sucedido en la Acequia Real del Júcar, y en muchos otros regadíos de la España mediterránea, sugiere que los controles realizados por vía indirecta, en el sentido de que se realizaban al margen de las instituciones formales, podían tener una importancia decisiva³⁰.

Entre los miembros del sistema de riego articulado alrededor de la Acequia Real del Júcar había propietarios cultivadores, propietarios no cultivadores (que copaban la alta dirección del canal) y cultivadores arrendatarios. Como ya se ha dicho, éstos eran seguramente mayoritarios. Los propietarios modestos y los arrendatarios no podían participar en ninguno de los organismos de gestión, pero sí tenían la capacidad práctica de observar el cumplimiento de las normas o de, por el contrario, violarlas, comprometiendo así el buen funcionamiento de un sistema caracterizado por su complejidad y fragilidad³¹. Por eso, era importante que los sectores formalmente excluidos no se sintieran sistemáticamente perjudicados por las decisiones tomadas. En caso de sentirse sistemáticamente excluidos, habrían violado sistemáticamente las normas y el sistema habría colapsado, con el consiguiente perjuicio de los intereses de quienes sí tenían formalmente voz y voto a la hora de decidir. A todos convenía, pues, que hubiera consenso, para lo que se necesitaban lograr equilibrios entre los intereses de pobres y ricos, de terratenientes y arrendatarios, de propietarios locales y propietarios forasteros, etc.

Dos circunstancias contribuyeron a que tales equilibrios fueran alcanzados. Por una parte, era muy frecuente que, como también se ha indicado, los propietarios de las tierras regadas tuviesen su propiedad fragmentada en diversas parcelas, que era usual que estuviesen separadas por distancias de relativa consideración y regasen de distintas subacequias³². Además, un número considerable de terratenientes tenía parcelas en más de un término municipal. Como de manera pionera subrayó Wade (1987: 185), ello dificultaba que quienes regaban de una acequia pretendieran alterar a su favor, y en contra del resto de las acequias, la distribución del agua, porque actuando de esa manera se estarían perjudicando a sí mismos.

En segundo lugar, la élite directiva de la Acequia Real del Júcar tenía normalmente arrendadas sus tierras y existen evidencias de que, con frecuencia, hicieron gestiones para que los derechos al riego de «sus» arrendatarios no sufrieran ningún deterioro. Era habitual que cada propietario acomodado tuviese un elevado número de arrendatarios. Pero, a su vez, era normal que cada arrendatario trabajase las tierras de más de un propietario³³, lo que también ayudaba a que los intereses individuales se entrelazaran y existiera un interés común en las normas y la organización (Wade, 1987: 185).

Gracias a ese juego de equilibrios, el sistema de riego que gravitaba alrededor de la Acequia Real del Júcar no entró en quiebra. Y fue, además, capaz de acoger a una de las agriculturas más dinámicas del sur de Europa.

7. Conclusiones

Este artículo ratifica, por una parte, la idea de que el moldeamiento a través de la historia de los sistemas comunales de riego que han conseguido perdurar en el tiempo acostumbra a ser el resultado de la interacción entre el Estado y las iniciativas locales (Coward, 1986: 491; Ostrom, 2011; Ingold, 2009; Mansbridge, 2014), hasta el punto de que muchas de las instituciones de los recursos de uso común son fértiles combinaciones de instituciones de «tipo privado» y de «tipo público», que desafían las clasificaciones de una dicotomía estéril (Ostrom, 2011: 55). La gestión de la Acequia Real del Júcar fue notablemente autónoma durante casi toda su existencia, pero en momentos decisivos para la continuidad del sistema el Estado intervino. En la segunda mitad del siglo xix lo hizo ejerciendo –con un grado de imparcialidad que nos es desconocido– funciones arbitrales. Ello favoreció que se resolvieran disputas y se limaran conflictos internos que, en caso de crecer o simplemente enquistarse, habrían hecho muy problemática la viabilidad del aprovechamiento comunal a gran escala del agua. En gran medida, esa intervención del Estado estaba motivada por preocupaciones de orden público, por el deseo de que el extenso regadío de la Acequia Real del Júcar funcionara bien (para así poder, entre otras cosas, recaudar más impuestos) y para dar satisfacción a las peticiones de grupos sociales privilegiados capaces de ejercer una gran presión sobre la Administración pública (Calatayud, 2008).

En segundo lugar, se ha ofrecido una ilustración novedosa de que lo que favorece el funcionamiento sostenible del riego comunitario no es, principalmente, el grado de participación formal de los regantes en la toma de decisiones, sino el hecho de que la voz de los regantes (expresada a veces mediante el incumplimiento de las normas, e incluso a través de comportamientos violentos) sea escuchada. Si sucede así, la mayoría de los usuarios del agua puede considerar que el sistema gestionado sin su participación formal produce unos resultados satisfactorios en cuanto al disfrute del recurso compartido.

Por último, se han aportado evidencias originales de que la desigualdad social puede ser compatible con una cooperación «vertical» estable –aunque sometida a tensiones e interrupciones esporádicas– y con una asignación de los recursos de uso común que sea percibida como justa por la gran mayoría de los usuarios. Obviamente, ello de ninguna manera sirve para justificar la existencia de desigualdades sociales, y deja abierta una cuestión que futuras investigaciones tendrán que resolver: cuando en los sistemas comunales de riego de la España mediterránea el resto de las condiciones han sido similares, ¿a menor desigualdad mejor funcionamiento?

AGRADECIMIENTOS

Los autores pertenecen al grupo de investigación PROMETEO/2020/083, Grupo de Investigación de Excelencia (Generalitat Valenciana). Además, Calatayud participa en el proyecto de investigación PGC2018-100017-B-I00, y Garrido en el proyecto de investigación PGC2018-095529-B-100 (Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades). Ambos agradecen los valiosos comentarios de los evaluadores anónimos de Historia Agraria, y también están en deuda con Cristian Pardo, Tomás Peris y Jesús Millán.

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↩︎ 1. En la acequia real del Júcar, como en la mayor parte de los regadíos de la España mediterránea, sólo tenía derecho a ser regada con el agua comunal la tierra que estaba situada dentro de un perímetro acotado ( Garrido , 2012). Era un derecho que, en sentido estricto, no pertenecía a personas o instituciones, sino que estaba ligado a la tierra. Así, cuando alguien vendía una parcela con derecho a ser regada, era obligatorio que tal derecho pasase a ser disfrutado por quien compraba la parcela, que sólo podía utilizar el agua para regar esa parcela en concreto.

↩︎ 2. En la misma línea, véanse las aportaciones de Moore  (1989), Johnson  (2004), Cleaver  (2012), Cleaver  y De Koning  (2015), Whaley  (2018), Lam  (1996), Agrawal  (2008) y Sarker  (2013).

↩︎ 3. Aparentemente, los usuarios participaban poco en la gestión de los mayoritarios sistemas de riego del este de España que, antes de que la Ley de Aguas de 1866 abriese la posibilidad de crear en ellos comunidades de regantes, eran administrados por los ayuntamientos de los municipios donde estaban enclavados ( Garrido , 2011a, 2014). Pero la cuestión ha de ser abordada con prudencia, porque apenas se conoce nada del asunto y Pardo-Nácher  (2015, 2016) aporta evidencias de que, al menos en ocasiones, antes de tomar decisiones de trascendencia las autoridades municipales recababan la opinión de los propietarios de la tierra regada reunidos en asamblea.

↩︎ 4. Cuando del municipio de Alzira se desmembró en 1609 el pueblo de Algemesí, que pasó a ser el municipio situado en la cola del sistema, compartió con Alzira la dirección de la acequia. Como sucedió en otros lugares (por ejemplo, en el Bajo Segura; Bernabé , 2014) las desmembraciones de municipios de zonas regadas provocaban cambios en el reparto del poder de las acequias afectadas.

↩︎ 5. Para un ejemplo de que desigualdad y cooperación «vertical» pueden ser compatibles a escala local, véase Garrido  (2020).

↩︎ 6. A lo largo de la segunda mitad del siglo xix  se añadirían otros pueblos en la cola del sistema, hasta alcanzar un total de 21.

↩︎ 7. Si tomamos como referencia los sueldos de la Administración, esa cifra representaba la mitad de la retribución de un gobernador civil de cuarta categoría (de provincias como, por ejemplo, Castellón), que cobraba 35.000 reales ( Gaceta de Madrid , 30 de diciembre de 1849, p. 1). Por otra parte, el sueldo del acequiero equivalía a la renta anual de unas doce hectáreas de las mejores tierras de huerta (para el caso del conde de Ripalda a mediados de siglo).

↩︎ 8. Así, la «Memoria del acequiero sobre los actos de su administración en 1849» (AARJ, 1850, leg. 6, exp. 70) constituye un relato de gran interés sobre cómo se afrontó la escasez de agua ese año y de las obras, reparaciones y mejoras que se realizaron. Muestra también las múltiples intervenciones del acequiero para suministrar las dotaciones de agua y dedica un apartado final a Vicios en el riego.  Véase también, «Memoria del acequiero sobre los actos de su administración en 1850» (AARJ, 1850, leg. 7, exp. 52).

↩︎ 9. Más de diez hanegadas en municipios menores de 500 habitantes; más de 20 en los comprendidos entre 500 y 1000 habitantes; y más de 30 en los mayores Una hanegada equivale a 832 m ² . En la zona, poseer y trabajar unas 12 hanegadas (1 hectárea) de regadío solía proporcionar los ingresos necesarios para que una familia labradora pequeña pudiera ganarse la vida sin la necesidad imperiosa de trabajar también a jornal. La mayoría de los propietarios tenían menos de esa extensión.

↩︎ 10. La centralidad de la Junta General, compuesta por diputados, sugiere la existencia de paralelismos con el régimen parlamentario instaurado en España en la época de Isabel II. Como en ese régimen, el sufragio en la elección de la Junta General fue acentuadamente censitario y los elegidos fueron siempre miembros de las élites locales y provinciales. La Junta se asemejaba, pues, a un pequeño parlamento. Si esa analogía con el régimen político liberal es llevada a sus últimas implicaciones, podría decirse que no participar en la toma de decisiones no excluía por completo a la gran mayoría de los regantes, porque, como en los sistemas liberales de la Europa del momento ( Millán , 2015), la capacidad de gestión y de relaciones sociales de las élites dirigentes del canal precisaba legitimarse, lo que las obligaba a no dejar desatendidos los intereses y necesidades de los excluidos.

11. Quienes reclamaron defendían que la representación no era personal, sino por las tierras regadas, por lo cual podían ser electores las viudas o los descendientes. Al acceder a su petición, el gobernador civil recordó que si las viudas propietarias tenían derecho a votar era porque [...] las hembras no están excluidas de este derecho, directamente emanado de la propiedad  (Archivo de la Diputación Provincial de Valencia [ADPV], E.3.1., caja 394, exp. 8982). En el pueblo vecino de Silla, el gobernador intervino en varias ocasiones para forzar al Ayuntamiento a presentar la lista de los mayores regantes, mientras que el consistorio argumentaba que no tenía base documental para elaborarla.

↩︎ 12. ADPV, E.3.1., caja 407, exp. 9504. En este caso, la exclusión favorecía a propietarios de la vecina ciudad de Alzira, que acaparaban muchas de las tierras regadas en la pequeña localidad de Benimuslem: se trataba de terratenientes locales, pero con presencia en municipios del entorno donde no residían.

↩︎ 13. Residía en Valencia y era un directivo primerizo del canal, ya que había participado en 1845 en la elaboración de las Ordenanzas y había sido diputado con posterioridad.   Tal vez por ello, se había beneficiado, hasta 1852, de la posibilidad de que, para determinar su entidad como propietario de cara a participar en la elección, los propietarios de Alginet pudieran sumar a sus tierras las que poseyeran en un paraje colindante de los términos de Sollana y Benifaió. Ahora pretendía que se recuperara esta práctica, a lo que se oponían los ayuntamientos respectivos (ADPV, E.3.1., caja 395, exp. 8989).

↩︎ 14. Para otras acequias valencianas, se ha destacado la larga permanencia en los cargos directivos de los mismos miembros de las élites (véase Sales , 2015: 341, 344). Pero es una afirmación que, plausible en términos generales, no puede comprobarse, debido a la ausencia de datos como los que ofrecemos aquí.

↩︎ 15. Así, Vicente Linares, presidente de la Junta de Gobierno y diputado al Congreso en 1868. O José Busutil y Barberá, miembro de la Junta de Gobierno y diputado en Madrid por Chiva (distrito ajeno al territorio de la Acequia) en 1882, alcalde de Valencia y concejal varias veces; al glosar su figura como político, la prensa conservadora provincial destacaba su labor en el canal: Ha demostrado también dotes de energía y buena administración en la Acequia Real del Júcar, a cuya junta de gobierno perteneció en las difíciles circunstancias  […], llegando en la defensa de los intereses de los pueblos hasta poner en peligro su libertad  (Almanaque de Las Provincias , 1882, p. 207).

↩︎ 16. De entrada, las tendencias contrarias a la centralización de la gestión del canal ampliado se manifestaron públicamente con la creación, por parte de propietarios de Alzira, de un órgano administrativo que reconstruía las atribuciones perdidas: la Junta de Defensa de la Antigua Comunidad. Esa iniciativa y sus tensiones con la dirección del canal han sido estudiadas en otro lugar ( Calatayud , 1984).

17. Real Orden de 7 de febrero de 1856.

↩︎ 18. ADPV, Fomento/Aguas, leg. 137.

↩︎ 19. Ibid.

↩︎ 20. Ibid .

21. ADPV, E.3.1., caja 415, exp. 9757: «Bases para la creación de Jurados de riego en cada uno de los pueblos que utilizan las aguas de la Acequia Real del Júcar».

↩︎ 22. Los Jurados, a la vez que se consideran independientes en el ejercicio de sus funciones, no deben desconocer el enlace directo que tienen con esta Junta  [de Gobierno], según se indica en el «Proyecto de Jurados de riego aprobado por la Junta de Gobierno y que se ha de presentar a la general para su discusión y aprobación», 1877 (ADPV, Fomento/Aguas, leg. 137). La Junta pretendía, entre otras cosas, que los jurados de riego la informasen cada quince días de todas sus resoluciones.

↩︎ 23. Como sucedió en otros canales valencianos, como el de Cullera o el de Catarroja. En respuesta a todo ello, el gobernador civil puso en marcha un proceso de renovación en todas las acequias de la provincia, para dar cabida a la nueva institución del Jurado de Riegos; ( Boletín Oficial de la Provincia de Valencia , 27/09/1879 y 30/09/1879).

↩︎ 24. ADPV, E.3.1., caja 420, exp. 9860.

↩︎ 25. Ibid.

↩︎ 26. Sobre la coexistencia de diferentes sistemas de normas en la gestión del agua, véase Roth, Boelens y  Zwarteveen  (2015).

↩︎ 27. Podían votar los propietarios de más de 10, 20 o 30 hanegadas, dependiendo del tamaño del pueblo. Esa misma gradación se aplicaba a los elegibles.

↩︎ 28. Por ejemplo, en el libro, por otra parte muy valioso, de Maass  y Anderson  (1978).

↩︎ 29. Glick  (1970) fue una de las principales excepciones.

↩︎ 30. Incluso cuando todos los propietarios de la tierra regada tenían derecho a hablar y votar en las asambleas generales (algo que fue habitual que sucediera en las comunidades de regantes acogidas a la Ley de Aguas de 1879), los que asistían a las asambleas solían ser relativamente pocos. La Comunidad de Regantes de Burriana ofrece una ilustración muy poderosa sobre ello ( Garrido & Vicent , 2010). Burriana está situada unos cien kilómetros al norte de Alzira, riega del río Mijares y hacia 1965 su Comunidad de Regantes estaba formada por unos cinco mil quinientos propietarios. Tras entrar en funcionamiento un pantano para regular el caudal del Mijares, los dirigentes de la Comunidad pensaron que las –complejas– normas que hasta entonces se habían utilizado para distribuir el agua habían quedado obsoletas y propusieron cambiarlas. Para que el nuevo sistema de reparto, que acabó siendo un éxito, fuera el más adecuado, se recurrió al método del ensayo-error y se hicieron pruebas durante la mayor parte de la segunda mitad de la década de 1960. Las Ordenanzas de esa Comunidad decían que, en caso de que un solo regante creyera que sus derechos quedaban disminuidos por los cambios, podía vetarlos. Pero a las asambleas generales realizadas durante ese período (como mínimo, una al año) nunca asistieron más del 2% de los comuneros. Evidentemente, porque antes y después de hacer algún cambio los dirigentes escuchaban la opinión de los afectados y obraban en consecuencia. En caso contrario, las asambleas generales habrían sido seguramente multitudinarias y tormentosas.

↩︎ 31. En Garrido  (2013) se explica que los arrendatarios de la vecina Huerta de Valencia, cuando entraban en conflicto con sus terratenientes, solían recurrir a un efectivo instrumento de presión: boicoteaban el buen funcionamiento del sistema de riego. Lo hacían por medio de microintervenciones,  muy difíciles de perseguir por la policía, que podían causar grandes perjuicios económicos a quienes las sufrían.

↩︎ 32. Tenemos la certeza de que era algo que ocurría, pero no pueden aportarse datos precisos. Sí los aportan Garrido y  Calatayud  (2011), para el caso de Vila-real, y Garrido y  Vicent  (2010) para Burriana.

↩︎ 33. Nuevamente, para la Acequia Real del Júcar no puede ofrecerse información numérica, pero en otro lugar ( Garrido y  Calatayud , 2007) la aportamos para la Huerta de Gandía, que está situada unos cuarenta kilómetros al sur de Alzira.